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观点 | 赵金旭 孟天广：技术赋能——区块链如何重塑治理结构与模式 | 2020

观点 | 赵金旭 孟天广：技术赋能——区块链如何重塑治理结构与模式

作者：

赵金旭  清华大学政治学系博士后

孟天广  清华大学政治学系副教授

摘要：区块链是一种颠覆式创新技术，正在对政府治理结构和模式产生深远影响。本文从技术赋能视角探讨其如何重塑政府治理结构与模式：宏观治理结构层面，区块链重塑科层组织流程、政府市场边界、政府社会边界、公私边界和治理价值体系；中观治理模式层面，区块链为经济调控、经济性与社会性监管、公共服务带来创新动力，推动着政府数据治理体系和社会征信体系建设。然而，区块链创新政府治理也面临着伦理价值、技术赋能的限度、资本角色的局限等挑战。

关键词：技术革新；区块链；政府治理；协同治理

一、引言

     习近平总书记强调：“当今世界，新科技革命和全球产业变革正在孕育兴起，积极利用科技革命最新成果，推进国家治理现代化，关系“两个一百年”奋斗目标和中国梦的实现”[1]。正如马克思所说，“手推磨产生的是封建主社会，蒸汽机产生的是工业资本家社会”，科学技术作为第一生产力，它影响并最终决定人类社会的发展形态。熊彼特也认为，生产技术革新和生产方法变革，是社会发展的根本动力；新技术往往会以“创造性破坏”的形式，对旧有的产业结构、组织形式、政府治理等产生“颠覆式”影响[2]。库恩则从科学哲学视角，强调重大科技创新甚至会引起世界观、方法论等深层价值观念的改变，从而导致治理“范式变迁”[3]。

    区块链是新科技革命中一项“颠覆性”技术，它正在对政府治理产生深远影响。首先是科研机构的呐喊：《经济学人》杂志认为区块链将引发互联网上信息治理的革命，高盛集团将区块链列为新科技革命的七大新兴技术之一；麦肯锡认为区块链是“继蒸汽机、电力、信息和互联网科技之后，目前最具有触发第五轮颠覆性科技革命潜能的核心技术”[4]。其次，各国政府纷纷出台政策，推动区块链技术发展。2016年，英国政府发布《分布式账本技术：超越区块链》报告，将区块链政府建设提高至国家战略。同年，国务院发布《“十三五”国家信息化规划》，将区块链技术确定为战略性前沿技术，颠覆性技术。工信部发布《中国区块链技术与发展应用白皮书》；贵阳市发布《贵阳区块链发展和应用白皮书》。截至目前，美国、澳大利亚、爱莎尼亚、瑞士、新加坡等国已经将区块链应用到投票选举、供应链管理、身份认证、政府管理、税收、数字货币、支付、土地交易、金融监管等诸多领域。

     区块链到底是怎样一种技术？其创新点是什么？它如何对政府治理产生影响？又会产生怎样的影响？研究以上问题对于认清“颠覆性技术创新”的本质，把握信息技术发展的脉络和最新趋势，应对技术范式变迁给经济社会的带来的机遇与挑战，推进国家治理现代化，都有重要意义。关于区块链的现有研究，大体可以分成两类：一类是从计算机科学的视角，探讨区块链技术自身的创新，如：矿工如何激励[5]、用户如何识别[6]、数据如何加密[7]等；或者探讨区块链技术在不同情景下的应用创新，如：该技术怎样改进了支付功能[8]、信息追溯和防伪功能[9]、物流供应链功能[10][11]、能源信息互联功能[12]，等等。另一类是从经济学和管理学的视角，探讨区块链如何带来商业模式的创新[13]，如：如何改变金融市场信用[14]、如何影响会计和审计流程[15][16]、如何促进共享经济发展[17][18]，等等。然而，很少有研究从政治学或公共管理学的视角，探讨区块链对政府治理的影响。《电子政务》杂志发表多篇文章，从不同侧面，对区块链如何影响政府治理的问题作出回应，如：王毛路等[19]、候衡[20]、张毅[21]讨论了区块链在政府部门的技术采纳过程；高伟国[22]、戚学祥[23]、陈涛等[24]讨论了区块链给政府信息共享带来的机遇；韩海庭等讨论了区块链对社会管理的冲击[25]。

     然而，总体上看，这些研究存在如下两点不足：一是，过于突出技术微观层面的采纳和影响，缺乏宏观治理架构，及组织、制度、观念层面的深入探讨；二是，缺乏理论解释工具，没有对区块链为什么产生这样的影响提供逻辑统一的解释。本研究在政治学和公共管理学的视角下，关注于技术对政府治理产生的影响，重点分析区块链颠覆性技术创新，对政府宏观治理结构和中观治理模式的影响，以及这种影响的挑战或局限性。同时，本研究从技术赋能的理论视角进行阐释，以增强解释逻辑的内在自洽性。技术赋能的概念关注于技术进步对治理过程造成的复杂且多元化影响：一方面，从国家社会关系的角度，审视新兴信息技术对国家能力、民主治理、协商民主的影响；另一方面，从技术官僚政治的角度，审视信息技术对政府结构和功能的重塑。

二、区块链的来源、本质与创新

（一）区块链来源于对信任问题的解决

     亚当.斯密认为，“市场是只无形之手，个体追逐自身利益最大化，就能实现社会总体利益最大化”。然而，市场固有缺陷，在信息不对称的情况下，理性经济人之间会产生“拜占庭将军难题”[26]，这使个体层面追逐利益最大化的经济人，在集体层面难以达成有效协议，最终各方利益受损。这背后的根本问题是信息不对称的理性经济人之间，难以建立信任关系。信任问题的传统解决方案是第三方担保，即银行、政府、支付宝等被社会广泛信任的“中心化”机构，为信息不对称的两个理性个体担保。但是，第三方担保也有明显缺陷，一方面，第三方担保会产生交易费用，尤其在跨国交易、小额支付等情况下，交易成本高得难以承受，导致交易无法达成；另一方面，“中心化”的第三方担保者，会无偿占有交易双方信息，这又带来隐私安全问题。为弥补第三方担保的缺陷，2008年，中本聪（Satishi Nakamoto）提出，用基于“分布式账本”的区块链来解决互联网上的信任问题[27]。所谓区块链，可以简单理解成一个分布式账本，当网络交易发生时，“账本”会用加密方式，记录一件数据资产的整个交易过程；所谓“分布式”，是指“账本”不是掌握在单一个体或机构手中，而是通过实时数据共享，实现多方相互监督。即将交易过程数据，存储在网络中无数电脑的数据库中，通过实时透明化的，多方相互交叉监督，代替传统的第三方担保，实现信任关系。

（二）区块链本质是分布式数据存储

     张成岗将区块链概括成：“一串使用密码学方法相关联产生的数据块，是分布式的存储、点对点传输、共识机制、加密算法等计算机技术的新型应用模式”[28]。唐.塔普斯科特[29]、长侠[30]、王鹏[31]等对区块链的概念有类似的理解。不同学者对区块链理解的侧重点不同，但都包含三个核心特点：第一，区块链本质上是一种新的数据库存储形式。如：罗航就认为区块链是一个建立在共识模式基础上的数据库[32]；唐.塔普斯科特也认为“区块链本质上是比现有方案更靠谱的数据库，是一种让关键利益相关者（买家、卖家、托管人、监管者），保持共享及不可删除记录的数据库”[33]。第二，区块链的根本目的，是用“分布式账本”，替代第三方担保（所谓的“中心”），建立信任关系。正如霍学文所言，“区块链是在信息不对称的情况下，无需相互担保信任或第三方核发信用证书，采用基于互联网大数据的加密算法，创设的节点普遍通过，即为成立节点的信任机制”[34]。第三，区块链是不同层面技术的组合。Alfonso等认为区块链至少包含四项核心技术（1）P2P网络链接；（2）透明和分布式账本；（3）分类账本的同步复制；（3）分布式矿工核实打码[35]。肖风也认为区块链是一串技术的组合，它至少包括：（1）分布式账本；（2）去中心的数据存储；（3）智能合约；（4）TCP/IP模型（互联网模型）里点对点的传输协议[36]。

（三）区块链的创新点

 区块链的主要创新点是解决了传统互联网的两个固有难题，即“数据孤岛”问题和“数据确权”问题。同时，链上治理与智能和合约，是区块链自身治理形式的创新。

1、区块链解决“数据孤岛”问题

    1969年，美国国防部（ARPA）建立阿帕网（ARPANET）开始，标志着互联网的诞生。自那时起，“开放，平等、协作、快速、分享”等理念，就是互联网追求的目标。然而，基于TCP/IP协议的传统互联网，并不能实现上述目标，反而逐渐走向其反面。原因是TCP/IP协议只能实现电脑之间的互联，而电脑产生的数据，则是由市场主体，分别存储在自己的数据库里。在数据日益成为核心资产的情况下，作为理性经济人的市场主体，没有动力将数据分享给他人，导致数据在单位内部不断聚集，而在单位之间却很难流通，形成“数据孤岛”。尤其是具有第三方担保资质的大型互联网企业、政府等组织，在富者愈富的“马太效应”下，会聚集海量数据，而广大中小企业或公民个体，则占有很少数据。最终，数据集中在少数人手中，大多数人无法获益，互联网走向其初衷的反面。区块链本质上是用“分布式账本”的形式，实现底层数据库之间的互联互通，它会从根本上解决TCP/IP协议难以解决的“数据孤岛”问题，也就推动传统互联网发展到新的阶段。

2、区块链解决“数据确权”问题

    基于TCP/IP协议的传统互联网，只能实现信息的传播，不能实现信息（或数据）的产权界定。在TCP/IP协议下，信息可以被无限复制，复制后的信息与原来的信息没有任何差异。这虽然方便了信息在不同主体间自由传播，但也使信息（或数据）变成无竞争性、无排他性的公共产品。一方面，这是“数据孤岛”问题的根源。因为作为理性经济人的市场主体，只有人为制造信息的排它性和竞争性，如设置密码，甚至独占信息、避免网上传播，才能最大限度保证数据产权归自己所有。另一方面，这导致数据产权错位，也是隐私保护问题的根源。个体是数据的产生者，理应拥有自己数据的占有、使用、收益和处置权，但在“中心化”（第三方担保）的TCP/IP模式下，银行、维萨（Visa）、支付宝、微信、滴滴等互联网企业，无偿占有大量数据，而企业逐利化本性，与隐私保护公益性目的间存在张力，导致隐私保护问题日益严峻。区块链从技术上解决了“数据确权”问题：（1）通过竞争机制下的“矿工”，为信息打上“时间戳”，使前后传播的信息间产生异质性；（2）通过“智能合约”自动实现信息在不同主体间传播时的产权流动；（3）通过“分布式账本”，即多方主体相互制约、相互监督的形式保证这个过程的实现。

3、链上治理与智能合约

    链上治理是相对于链下治理而言的，是区块链本身治理机制的创新。所谓链上治理是指参与方，如持有者、开发者、矿工等可以通过协议的形式决定区块链的发展方向，治理是选择性加入的（opt-in）。所谓链下治理，是无选择性加入，所有参与方采用“直接民主”的形式，参与到区块链的治理过程，按照绝对“少数服从多数”的原则，选择性退出（opt-out）治理过程。然而，“直接民主”会出现“选民冷漠”，真正参与者的比重往往很小，大部分人可能并不知道，也无法影响治理过程。尤其是参与者可能还需而承担一些手续费用，这会使区块链治理变成“公地悲剧”，最终谁也不愿参与到治理中来。链上治理的本质是：在“直接民主”基础上，附加额外的治理结构，即在“绝对去中心化”和传统“中心化等级结构”之间的折中方案，这意味着区块链的本质是分布式，而不是去中心，是弱化的中心控制，而不是消灭了中心控制。

    智能合约是区块链的又一重要创新。计算机科学家、加密大师尼克.萨博，在1994年发表的《智能合约》论文是智能合约的开山之作。尼克.萨博认为，智能合约本质上是在人、机器和财产之间形成关系的一种公认工具，是一种形成关系和达成共识的协定。简言之，智能合约是一套以数字形式定义的承诺，承诺控制着数字资产，包含了合约参与者约定的权利和义务，并由计算机系统自动执行。与传统合约（如法律合约）相比，智能合约具有客观、成本低、自动判断触发条件等优点，却仅仅应用于自动售货机等少数情景，原因是缺乏支持可编程合约的数字系统的技术。区块链分布式技术解决了该问题，去中心化、不可篡改、过程透明性、可追踪等优点天然适合于智能合约，可以说区块链的分布式技术使智能合约的应用发扬光大，同样，也可以说智能合约成为区块链的核心特征之一。

三、区款链重塑宏观政府治理结构

    治理（governance）是相对于统治（government）而言的，它意味着政府从垄断行动者，向网络平行参与者的角色和作用的转变[37]。政府治理是相对狭窄的概念，它更加突出政府在治理中的引领和推动作用。就其本体而言，政府治理是指政府行政体系作为治理主体，对社会公共事务的治理[38]；就其地位而言，政府治理在国家治理中处于核心地位，是整个国家治理体系中最为重要的一个子系[39]；就其功能而言，政府治理是通过政府自身的改革而改善政府治理，通过政府治理的现代化，实现整个国家治理的现代化[40]。不管从何种角度理解政府治理，其本质都是对层级制（hierarchy）、市场（market）和社会（society network）三种治理机制关系的讨论。所以，本研究从政府、市场和社会关系的角度，分析区块链对宏观政府治理结构的影响。

（一）政府内部流程重塑

    区块链消除“数据孤岛”，促使政府内部流程被深度重塑。现代政府建立在理性科层制基础上，韦伯认为，“从纯技术的角度看，官僚制是最高效的组织形式”[41]，然而，实际运行中，官僚制却容易异化[42]：条块分工壁垒、冗繁的规章、严谨的程序，本是保证有效性和目的正当性的工具，结果工具往往会代替目的，僵化的规则本身会成为官僚制追求的目标[43]。20世纪80年代，信息技术的发展，促使传统官僚制结构开始被重塑。首先发生在私人管理领域，哈默和钱皮总结了IBM、通用、福特等大型企业的案例，发现传统组织设计是以职能分工为基础的，而不是以业务为基础，这会导致部门间大量工作流程重负，所以会降低效率，为此，他们提出通过“跨功能、跨权限、跨层级”的数据库信息共享，实现“以业务为中心，直接面向顾客”的组织流程再造（BPR:Business Process Redesign）[44]。组织流程再造在私人管理中产生广泛影响，不但使企业效率大为提高，而且直接回应顾客，提高了顾客满意度。组织流程再造运动传播到公共管理领域，成为新公共管理运行的重要组成部分[45]。林登提出“无缝隙政府”的概念，认为利用互联网技术，建立以“以业务为中心的”,“直接面向公众的”公共服务流程，将提高政府效率和合法性[46]。然而，组织流程再造，在公共部门的进展并不顺利，从全球案例看，失败的多，成功的少，其根源是“数据孤岛”效应：政府科层部门间，因利益、竞争等原因，难以在政府整体层面实现数据整合。区块链可能从技术上解决数据孤岛问题，从横向业务流程上看，实现“面向公众”的“一站式服务”；从纵向层级控制上看，科层组织变得扁平化、透明化和弹性化，组织中间层被压缩。科层制的底层技术、组织流程、法规制度、价值观念都会被深度重塑。

（二）政府与市场边界重塑

    社交媒体出现后，安德森认为互联网正在推动传统资本主义向利基资本主义[47]过渡：即个性化的缝隙市场将取代标准化的大众市场；“小作坊”式的多中心定制化生产将取代层级化的垄断生产；网络化的共享文化将取代个体化的竞争价值[48]。尤里夫金也认为互联网可能带来一个“零边际成本”的社会，即传统的资本主义逐步过渡到协同共享的共享经济时代[49]。然而，“利基经济”和“共享经济”并未大规模出现，原因是中心化的互联网结构下，“数据孤岛”阻碍了交易成本的降低，尤其是小微交易的潜力尚未释放。区块链解决“数据孤岛”问题，可能大大降低中心化网络结构的交易成本，按照威廉姆森[50]等人的交易费用理论，交易成本降低，意味着更多的业务可以通过市场购买，这样组织的边界就会收缩，相对政府来说，就是政府职能边界收缩。弗里德曼等人提出“规制私有化”的概念，认为互联网的新经济业态更适合市场的自我规制，原因，一是非正式处理更适应变化环境，不会抑制创新；二是技术专业性优势，即能理解和执行规章的不是法官或政界人士，而是企业家和软件工程师[51]。区块链对互联网底层结构的改变，可能导致市场“多中心”的相互制约，逐步代替政府对市场的“中心化”监控，这将政府与市场边界的重新界定和政府职能的重塑。

（三）政府与社会边界重塑

    20世纪90年代，凯文.凯立就在《失控》一书中预言，信息技术带给人类社会的最终命运和结局将是：分布式、去中心和自组织[52]，区块链正在使凯文.凯立的预言变成现实。区块链分布式的网络特征，正在使工业社会强结构、强标准、强控制的“中心化社会结构”，变成弱控制、多中心、自治机制与网络结构耦合链接的“多中心社会治理”。传统的中心化社会结构中，政府与社会关系由处于“金字塔尖”的少数人掌控，“少数人掌握了多数人的权力，外来人很难在这个结构中发出声音”。区块链将促使社会治理结构更加扁平化、透明化、多元化和平等化，从政府与社会关系的角度看，区块链的技术赋能作用日益彰显。一方面，向社会赋能，网民、非正式组织、虚拟社群等多元化主体，更容易主动参与到政策议程和公共事务中来，而不仅仅是被动者、旁观者和接受者；另一方面，向政府赋能。政府决策和行为受到更多制约、监督的同时，政府的民情民意汇聚能力、社会风险预警能力、社会需求回应能力也会提升。政府主导，多元主体共同参与，共建、共治、共享的智能化社会治理格局将会形成。

（四）公私边界重塑

    区块链明晰数据产权，会推动数据交易、数据开放和隐私保护，真正构建起基于大数据的智能化社会治理。一是解决了数据交易与数据开放的矛盾。Richards等认为大数据使隐私保护变得困难，因为个体与集体、公与私的边界在大数据环境下变得模糊，“我是谁？”、“我在哪里？”等哲学问题变得难以界定[53]，这背后的根本问题是TCP/IP协议下，信息的无差异化，导致数据产权难以界定。而区块链对数据产权的明晰，将使个体、企业、政府间的数据边界得以澄清，这会在隐私保护的前提下，促进数据交易。正如唐.塔普斯科特所言，区块链会使“虚拟的你”真正被你掌管，“你可以从你的数据流中获得经济利益；当有人申请对你的数据进行访问时，你可以决定向对方公开特定的数据，并且软件仆人会根据具体情况自动向对方公开必要的细节”[54]。二是解决了数据开放与隐私保护间的矛盾。数据开放与隐私保护间存在内在张力，数据开放范围不断扩大的同时，隐私保护的难度也随之增大，背后根本原因依然是数据产权难以界定，导致数据开放与隐私保护的边界难以界定。区块链解决数据产权归属问题，从而推动数据开放和隐私保护。总之，区块链促使生产、消费、监管间的边界变得模糊，但是个体与集体，公与私的边界却变得清晰[55]，隐私保护问题的解决，促使公民更容易参与到对权力和资本的监督过程中，并更容易从私有数据和数据交易中获益。

（五）治理价值体系重构

    区块链会深度重构社会治理价值体系。一是从控制到自治。区块链的分布式特性，会弱化等级、封闭、控制等威权价值，强化平等、开放、协作、共享等自治价值。区块链最早就是一群具有强烈无政府主义价值观的技术极客们创造出来的，他们试图在网络虚拟空间内，打造一个自由平等的自治社区。区块链带来的新型生产方式，也会强化这种价值转变。正如唐.塔普斯科特所言，区块链推动基于等级和控制的传统资本主义，向“共享、合作、众筹、自我组织化”的新型资本主义转变，创意、民主、参与等价值被强化[56]。二是从效率到公平。传统互联网，是成本驱动的，其根本目的是信息中介，最高效率的实现经济利益；区块链促使交易成本不断降低，互联网的根本目的变成保护交易、创造价值、保证交易的公平性、正当性、安全性和隐私性，诚实信用成为首要价值。三是从物质到关系。互联网刚诞生时，学者们就预言，信息将代替电力和石油，成为社会经济的核心要素[57]，区块链进一步改变社会核心价值，渠道、产品、人员、甚至知识产权，不再是组织成功的钥匙，开放性成为关键，“链接”而不是“占有”，“组网权力”，而不是“封闭式结构”成为社会价值的核心。

四、区块链带来的政府治理模式创新

（一）经济调控创新

    凯恩斯主义认为政府具有对市场经济进行宏观调控的基本职能，而政府进行宏观调控的两大手段，一是货币金融政策；二是财政税收政策。这两大手段可能被区块链深远影响。首先，区块链导致货币金融政策创新。区块链最早诞生于金融诚信问题的解决，所以对金融市场及相应政策的影响也更为深刻。2015年，纳斯达克通过基于区块链的操作平台完成首个证券交易，随后，纽约交易所、花旗银行、纳斯达克、德意志银行等，纷纷推广基于区块链的新一代交易系统。全球各大金融管理机构，如欧洲证券与市场管理局、国际证监会组织、世界交易所联盟、美国金融监管局等，都对清算/结算、大额支付、股票/证券交易等金融活动，推出基于区块链的新型监管政策。区块链用低成本方式，解决了金融活动的信任难题，将金融信任从“双边信任”或“中央信任”，转化成“多边信任”或“社会信任”，这意味着政府传统宏观调控的技术手段、政策法规、主权边界等的重塑。其次，区块链导致财政税收政策创新。一方面，区块链使市场交易活动更透明，增加了政府的税收汲取能力和精准度，降低政府税收成本；另一方面，区块链消除政府内部“数据孤岛”，使财政政策的执行更加高效和精准，同时，伴随更加强而有力的会计和审计监督，财政资源配置效率会大为提高。总之，区块链会导致政府宏观调职能创新，包括不同以往的货币金融政策创新，和更加强而有力、精准而高效的税收和财政政策。

（二）经济性与社会性监管创新

    区块链分布式账本的多中心结构，促使市场主体间，形成相互共识、相互制约、透明化、安全化、数据不可篡改化的“网络式自治共同体”，其本质是用自下而上的市场主体自治模式，代替传统以政府为中心的自上而下的市场管控模式。区块链导致政府监管创新，主要表现：首先，监管内容的创新。市场交易是信息流、资金流、物质流等在一定时空范围内自由匹配的结果，而基于互联网的交易活动因地理空间分割、主权范围、政府条块职能边界、企业组织边界等，形成“中心化”交易范围圈，而区块链的分布式网络结构，会打破传统的交易圈，实现更广范围市场资源配置，但这也使政府监管的职能范围发生变化。例如，区块链解决了跨境支付的难题，但也带来非法洗钱等新的监管挑战。其次，监管工具的创新。区块链可能会塑造出一种新的自我维持秩序的电子商务生态系统，而弱化政府“中心化”的市场秩序维持方式，它需要更多的适合比特世界规则的政策和监管工具，而不再是基于物理空间的传统法律法规。最后，监管能力强化。基于区块链的交易，建立在智能合约基础上，即交易双方一但达成智能合约，计算机程序就会“不反悔、不可篡改”的自动执行合约，会形成“代码即法律”的新型交易规则。而如何保持代码本身的公平正义性，就成为市场监管的巨大挑战，这要求政府部门有更强的技术能力，去实现这种监管。

（三）公共服务创新

    区块链促使公共服务模式，从“以政府供给为中心”，向“以公众需求为中心”转变，实现“一站式服务”和“个性化服务”。首先，区块链的分布式账本，消除政府条块部门间的“数据孤岛”，才能真正实现政府组织流程重塑，提供“一站式服务”[58]。例如，爱沙尼亚政府通过区块链技术，将出生证、护照、结婚证、死亡证明、驾照、医疗卡、地契、身份证、商业登记、纳税情况、就业情况、学校成绩等，分散于多个政府部分的数据实现统一整合，提供“多证合一”的“一站式服务”。佛山禅城区正是通过区块链技术，将“城市条数据”向“城市块数据”转变，才实现数据跨平台、跨部门、跨地区的整合共享，实现“一门式”服务。浙江、陕西、贵州、上海等地也纷纷通过区块链技术，实现政府条块部门间底层数据的整合，这是简化办事流程，实现政府职能重塑的关键。其次，区块链使公共服务更加个性化。区块链在爱沙尼亚等地的应用，不要求公众去适应统一的政府标准，而是政府根据公众的个性化特征（如收入、资产、年龄、住房、身份、消费等），实现公共预算的个性化配置，提供个性化公共服务。区块链在教育、医疗、慈善、基础设施管理、社会保障、住房管理、应急服务等多领域，推动公共服务向“以公众需求为中心”的“一站式”和“个性化”转变。

（四）政府数据治理体系创新

    区块链将使政府数据治理体系发挥出整体性优势。1980年代，微机和数据库的应用，开启了中国政府“办公自动化”和“信息中心建设”的序幕；1990年代，“三金工程”（金桥、金关、金卡）使中国政府开始大规模信息化建设；20世纪前十年，“一站、两网、四库、十二金”工程构建起中国数据治理体系的基本架构[59]。然而，这个庞大的政府数据治理体系，面临严重的“碎片化问题”，数据治理的整体性优势和巨大潜能尚未发挥。区块链从技术层面打破“数据孤岛”，明晰数据产权，将促使政府数据治理体系更加统一化、开放化和安全化。首先，统一化。数据治理将成为最重要、最基础、最权威的政府职能之一，起到统合协调各政府部门的功能。其次，开放化。数据开放已经成为全球化趋势，区块链打破数据孤岛，将使政府数据开放的深度和范围进一步加大。最后，安全化。区块链明晰数据产权，为保证政府数据安全提供了根本保障。

（五）社会征信体系创新

     区块链源自于对诚信问题的解决，所以其对社会征信体系的影响是深远的[60]。首先，促进社会信用资源的整合。我国社会信用资源（包括自然人和法人数据）长期分散于“碎片化”部门，公安、社保、教育、医疗等各有一部分自然人数据；工商、质检、税务、环保、消防、食药监等各有一部分法人数据；银行、通信、电商、证券等各行各业，在某些方面都已累积大量数据，但是，数据孤岛效应使社会信用资源难以发挥整体性优势。区块链明晰数据产权，消除数据孤岛效应，将促使跨部门、跨行业、跨区域的社会信用资源的整合。其次，推进信息共享平台和失信惩戒机制的建立。2014年，国务院发布《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》。2015年，“信用中国”网站上线运行，搭建起第一个全国范围内的信用信息共享平台，各省、市、县政府的相应信用信息共享网站，和部门间的联合惩戒机制。在此过程中，区块链起到了技术支撑作用，随区块链技术的完善，将促进全国统一的社会信用体系建成。

五、区块链创新政府治理体系的限度与挑战

（一）价值伦理的挑战

    区块链的去中心化或弱中心化，虽然能够克服官僚组织层级多、信息传递慢等弊病，有助于建立紧凑、扁平化组织，但这冲击着传统政府运行的基本伦理价值。首先，区块链带来了何种价值？传统社会严格建立在以政府为中心的等级化结构中，政府拥有最高权威，对社会整体负责，追求公共利益最大化。但是，当政府被“嵌入”到区块链的分布式结构中后，政府权威被连同无数个体、企业一样的被“削平”，那政府还要不要对社会整体负责？其目标还是不是追求公共利益最大化？政府的责任边界和目标追求又应该如何界定？其次，区块链保障了谁的价值？去中心化的结构中，所有参与者的话语权是平等的么？如果不是，那会优先保障谁的价值？公民还是用户？数据生产者、数据管理者，甚至是拥有技术能力的数据管理者？他们会不会为了攫取网络的控制权而相互冲突？以上问题均由区块链技术引起，却不是技术所能能解决的。

（二）技术赋能的限度

    迷信于区快链的影响，就会陷入技术决定论的困境，因为技术赋能是有限度的，它离不开社会制度和人类行为制约。Leavitt最早提出对技术决定论的质疑，他认为社会因素对技术有重要影响，技术与组织结构、组织成员、组织任务是相互影响和制约的[61]。Barley认为技术往往只是导致组织变化的“诱因”或“触发机制”，真正起作用的是社会制度[62]。Bijker 等认为社会群体赋予技术以特殊意义，任何组织或团体决定用，以及怎样用一项技术，取决于他们的需求，以及它们根据环境变化而采取的策略[63]。一方面，区块链作为具有颠覆性意义的技术革新，必然与传统治理结构（官僚制、功绩制、国家自主性）和治理能力(强制性、渗透性)体系发生冲突，如何处理这些冲突，促进两者之间的默契配合，成为区块链技术应用的挑战。另一方面，区块链刚诞生不久，技术本身尚不成熟，其保密性、高耗能、搭便车、低效率等问题，也限制了区块链的推广和应用。

（三）资本角色的局限

    区块链技术的创新和应用都是由大企业推动的，所以，当区块链技术大规模应用于政府，并引起政府治理模式变革时，私人治理与公共治理的根本逻辑发生潜在冲突。私人管理的合法性源自于产权的让渡，追求的是私人利润最大化；而公共治理的合法性来源于人民主权的让渡，追求的是公共利益最大化。正如登哈特夫妇所言，“公民并非顾客，政府也非公司，将资本运作的逻辑，照搬到政府中，会对民主、宪政等基本公共行政规范造成损害”。所以，如何在引入区块链技术的时候，实现对资本的有效控制，防止公共利益被局部利益，或私人利益捕获，成为区块链发展的又一挑战。

 六、结论

    技术首先是一种工具，其次是一种知识，更深层的是一种行为约束边界[64]。作为新科技革命发生的主战场和生力军，信息通讯技术（ICT:Informatio Communication Technology），正以前所未有的速度、深度和规模，影响着微观个体的行为和社会宏观的运作[65]，塑造着国家治理的新情景、新模式和新动力，成为推动国家治理创新和政府治理生态变革的重要力量。区块链技术是对传统信息互联网技术的“颠覆式”创新，它以“分布式存储”、“智能合约”、“链上治理”等一系列技术创新，克服了传统互联网的“信息孤岛”和“技术确权”难题。与多数研究局限于探讨区块链的微观技术创新不同，本研究着重探讨了区块链所带来的技术范式革新，及其对政府治理结构和功能的冲击。在技术赋权的分析框架下，区块链技术重塑着政府、市场和社会的各自边界和运行机理，推动基于大数据的智能化社会共治格局的形成。宏观结构上的变革，同样推动政府具体功能的创新，包括经济调控、经济性和社会性监管和公共服务体系的创新，也推动着政府数据治理体系、社会征信体系的形成。然而，区块链创新政府治理同样面临挑战和局限，包括价值伦理挑战、技术赋能的限度和资本角色的局限。

项目说明：本文系国家社科基金重大项目“基于大数据的智能化社会治理监测、评估与应对策略研究”（18ZDA110）、北京市科技计划“大数据在社会治理中的应用研究”（Z181100006118009）的阶段性成果。

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[26]拜占庭将军问题是容错计算中的一个老问题，由莱斯利.兰伯特在1982年提出：十个将军中，必须有五个以上联合，才能攻克坚固的拜占庭城堡，但是将军们不确定他们中是否有叛徒，叛徒可能擅自变更进攻意图和进攻时间，这种情况下，将军们难以达成合作协议，攻占拜占庭城堡。

[27] Nakamoto S. Bitcoin,“APeer-to-Peer Electronic Cash System”, 2008

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[46][美]拉塞尔.M.林登《无缝隙政府——公共部门再造指南》，中国人民大学出版社2002版第18页。

[47]注：利基市场（niche capitalism），又叫缝隙市场、壁盒市场或针尖市场，是指那些被市场中有绝对优势的企业忽略的某些细分市场；在利基市场中，企业会选定一个很小的产品或服务领域，集中力量进入，并成为领先者。

[48] Anderson C.“The LongerLong Rail: How Endless Choice is Creating Unlimited Demand”, Random HouseBusiness Books,2009.

[49][美]杰里米.里夫金《零边际成本社会：一个物联网、合作共赢的新经济时代》,中信出版社2014年版。

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[57]Bell D.“The Coming ofPost-industrial Society: A Venture in Social Forecasting”, New York: BasicBooks,1973.

[58]例如，“一网、一窗、一号”改革，“一网”是指政府网站资源的整合。传统以部门为中心的网上办事流程复杂，公众往往难以找到需要的网页和功能，为此，各地政府整合网站资源，形成统一政府官方网站，将网上办事资源整合到统一的公共服务目录下面。“一窗”是指现场办公资源的整合，即政府办公场所整合成统一的政务服务大厅，实现“一站式服务”和“最多跑一次”的目标。“一号”是指建立自然人和法人的统一证件号，将身份证、社保卡等多种个人证件统一成一种，将组织机构代码等多种企业证件号统一成一种，实现“一次识别，终生受用”，“一部门录入，多部门公用”。

[59]注：2002年《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设的指导意见》（中办发[2002]17号）提出了中国电子政务建设的整体框架：“一站”，指整合应用的政府综合部门网站；“两网”是指组成统一电子政务网络的政务内网和政务外网；“四库”是代表国家基础政务信息资源的人口基础数据库、法人单位基础数据库、自然资源和空间地理基础信息库、宏观经济数据库四个基础数据库；“十二金”是指办公业务资源系统、金关、金税、金融监管、宏观经济管理、金财、金盾、金审、社会保障、金农、金质、金水，十二个政府重点业务系统。

[60]刘财林《区块链技术在我国社会信用体系建设中的应用研究》，载于《理论研究》2018年第8期。

[61]Leavitt H. “Applied Organization Change inIndustry: Structural, Technological and Humanistic Approaches” ，In Handbook of Organizations(ed.) by James G March.Chicago: Rand McNally, 1965.

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