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观点 | 王振民：关于香港国安立法的几个基本事实和基本共识 | 2020

香港国安法出台后，社会各界从不同角度进行了解读，有一些不同的看法，这都是正常的。但是我也发现，在诸多问题上，大家还是有很多共识的。因为大家面对的是同一个问题，只是解决的方案和思路略有不同，分歧其实并没有想象的那么大。在此，我基于个人观察，谈一些基本事实以及基本共识。

文 | 北京  王振民

四个基本事实

第一，香港回归以来，经济、民主、人权、法治都有长足的进步。不管持何种政治主张，大家都认同香港回归以来各方面都发生了非常大的变化，经济、民主、人权、法治都有长足的进步。香港回归后，“港人治港”、高度自治，港人当家作主，这些都比回归前有很大的提升。今日香港是世界上自治程度最高、自由程度最高的地区，远远高于世界上任何一个国家的任何一个地方，当然也远远高于回归以前的香港。

第二，香港回归后取得的这些成绩得益于“一国两制”与基本法。香港回归后取得的这些成绩，除了港人的努力与勤奋拼搏之外，更得益于一个政策和一部法律，这个政策就是“一国两制”，这部法律就是30年前颁布的基本法。中央对“一国两制”和基本法的坚持从没动摇，也不会动摇。中央关爱香港，出台的一切政策都是为了香港更好的发展和香港广大居民的根本福祉。这也是基本的事实。

第三，香港居民都希望能恢复“一国两制”和基本法之下的安宁稳定繁荣。近年来香港变得越来越乱，特别是去年发生了长达数月的“修例风波”，产生了许多震惊中外的暴力事件，不仅极大地影响到香港的经济民生和广大居民的安居乐业，而且重创香港的法治和秩序，香港几乎成为一个恐怖主义横行、人人自危、游客锐减、百业萧条的地方，影响到的不仅是本地人，而且还有所有在港的各国公民。一个文明、法治、安全、充满活力、人见人爱的香港突然消失，这也是一个事实。没有人希望混乱继续下去，都希望香港能够尽快恢复常态，恢复“一国两制”和基本法之下的安宁稳定繁荣。从去年到现在，香港朋友向我传递的这个信号是非常强烈的，大家都认为香港不能再乱下去，一定要想办法让香港恢复常态，而且要长治久安。

第四，依靠特区自身的力量和资源并不能恢复香港过去的安定和繁荣。我们看到，香港这次的暴乱和过去不同的地方，在于过去香港基本上是乱自己比较多，但近年来不仅是乱了自己，而且不断扩张到全国，威胁的是国家安全。20多年来，国家从来没有要取消“两制”，从来没有说要减少香港的高度自治，但是“一国”却长期得不到应有的尊重，不断被侵蚀、被破坏。作为主权国家，中国在自己的土地上，其尊严被肆意侮辱践踏，其安全得不到基本保障，大家觉得是不是有点过分？解决这些问题，超出了特区高度自治的范围，依靠特区自身的力量和资源，是无法解决的。

大家都希望香港不要再乱下去，而靠特区本身是无法解决的。香港不仅乱了自己，还把全国也搞乱了，那么只能是中央出手。如果中央不出手，香港会继续乱下去，最后将坠入万劫不复的深渊。这是可以预见到的未来。我想这是大家认同的基本的事实。

四个基本共识

下面我谈谈基于这些事实产生的一些共识，我相信是绝大部分人的共识，虽然不一定所有人都赞同。

第一个共识是，香港不能再乱下去了。不管政治立场如何，所有经历过去年惊心动魄的风波和乱局的香港居民，无论是中环的精英或者是旺角的老板，从出租车司机到专业人士以及香港公务人员,都有一个强烈的愿望，那就是香港不能再乱下去了，必须想办法改变这一切，让香港尽快恢复常态，恢复法治和秩序，让“一国两制”重新回到正确的轨道上运行。我相信，这不仅符合香港同胞的利益，也符合所有国家在港的利益。这应该是港人（不管是本国公民还是外国公民）最大的共识，也是内地和香港的共识，香港和中央的共识。

第二个共识是，香港需要一部法律来扭转乱局。香港这么一个文明法治的地方，之所以突然如此令人感到陌生，一个重要的原因是香港长期没有完善的国家安全法律制度和执行机制，在全世界也许找不到第二个这样的地方。香港之所以出现这麽多的事情，一个根本原因就是，香港的国家安全法律制度和执行机制有重大缺陷和短板。其他国家和地区的经验告诉我们，建立健全国家安全法律制度和执行机制，与人权、民主、自由没有矛盾，二者是可以兼得的，而不是只能选择一个。香港是世界公认最自由的地方之一，但是维护国家安全却是最不健全的地方。香港缺乏维护国家安全和保证自由人权之间的平衡，可以说是严重的不平衡。物极必反，现在到了需要平衡的时候，我相信这也是绝大多数人的共识。

第三个共识是，制定国家安全法要从国家层面来完成。要建立健全国家安全法律制度和执行机制，这是香港自身所无法完成的，只能从国家层面来完成。其实这不是一个新问题，它是个老问题。一直以来，大家都意识到这个问题的存在，都在思考怎么来解决。从这几年香港和内地媒体刊物上发表的文章都可以看出，一直有这样的呼声，需要从国家层面来完成特区自己无法完成的任务。中央出手，从国家层面建立健全维护国家安全的法律制度和执行机制，在去年秋天中共十九届四中全会中就提出来了，后来进一步落实，就是两步走。今年十三届全国人大三次会议通过了具有法律地位和法律效力的决定，授权全国人大常委会开展第二步的立法，这就是6月30日全国人大常委会通过的立法。解决香港维护国家安全的法律制度和执行机制问题，远远超过基本法第23条立法的内涵和外延。它跟第23条立法基本上是两回事。即便是有了第23条立法，仍然需要从国家层面来做今年开展的立法行动。

第四个共识是，维护国家安全与落实“一国两制”和基本法缺一不可。大家都希望，即便是从国家层面完善香港维护国家安全的法律制度和执行机制，也能够同时保持“一国两制”和30年前制定的基本法不变。维护国家安全的法律制度的建构和实施能不能与“一国两制”和基本法并行，鱼和熊掌能不能兼得？我相信，这也是中央出台国家安全法首先要考虑的问题。也就是说，一方面要维护国家安全，另一方面又要维护好“一国两制”和基本法，不是二者取其一，而是二者必须兼得，缺一不可，一个都不能少。

那么如何解决这个问题？这次国家安全立法有没有解决这个问题？解决得怎么样？我觉得这个问题是得到了非常圆满的解决。我们看国家安全立法从全国人大的决定到人大常委会的立法，都比较好地解决了这个问题。首先我们要明确，这次香港国安立法不解决什么问题、解决什么问题。也就是说有两个清单，一个是不解决的问题的清单，另一个是要解决的问题的清单。我的观察和研究是：香港国安立法不处理基本法已经明确解决的问题，基本法已经明确处理的问题，国安法不予处理。包括“一国两制”、“港人治港”、高度自治不变，基本法赋予香港所有的高度自治权，都不受国安立法的影响。基本法规定有多少，现在还是有多少；“一国两制”原来是什么样，那么现在还是什麽样。涉港的外交和防务安排是基本法第13和14条已经解决了的；资本主义制度、生活方式、法律和司法制度不变；普通法不变，香港在高度自治范围内，对所有的案件仍然享有完全的、完整的管辖权，包括终审权，继续按照普通法来处理所有的案件，这个不受国安法的约束；对所有中外居民的平等保护，基本法关于人权保障、学术自由、言论自由、集会、游行示威等自由以及其他权利的所有规定都没有改变，都继续有效；香港继续是世界上最自由、最开放的经济体，对全世界的开放不变，与各国共享香港国际化的营商平台不变……这个清单如果列下去会很长，这些基本法都已经解决的事项，国安法不解决。第二个清单，就是香港国安立法要处理、要解决的问题。这个清单里其实就一个内容，那就是香港维护国家安全的体制机制，也就是这次全国人大决定提到的法律制度和执行机制。大家如果读基本法就会发现里面确实找不到“国家安全”这4个字，但是关于国家安全的大的原则方向是有的，基本法提供了一个框架结构，比方说外交问题、国防问题，这些其实都是国家安全的问题。基本法按照“一国两制”的原则，对国家安全问题提供了一个框架，提供了一个解决问题的思路，但是没有解决日常维护国家安全的问题。

这次立法重点要解决的是日常维护国家安全责任的划分，就是中央负什麽责，特区负什麽责。我们知道，国家安全在世界所有的国家中，都是国家事务，由中央承担起维护国家安全的根本责任。但是我们跟其他国家不一样的地方在于，其他国家都是中央负责到底，负责所有的国家安全事务，负责所有案件审理的管理权和管辖权，国家一管到底，地方只能配合，中央不会授权给地方。但是因为我们国家实行“一国两制”，30年前基本法把框架已经搭建起来，现在我们只是在这框架里添砖加瓦，把结构完工，而不是改变“一国两制”和基本法的框架。中央把国家安全的责任很多授权给特区政府，由特区政府对维护国家安全承担主要的责任，把国家安全的有关事务、国家安全案件的有关管辖权主要授予了特区。这就是我们跟其他国家的不同。我们可以看到，在处理国家安全问题上，中央仍然是按照“一国两制”的原则，在基本法的轨道上，在基本法的框架内，来处理国家安全问题，所以并没有完全地、单独地建立一套基本法之外的国家安全的制度体系、体制机制，还是在“一国两制”框架下，依托基本法设定的相关的制度机制，来建构国家安全的法律制度和执行机制。

既然国安立法不解决基本法已经解决的问题，只解决维护国家安全这个基本法没有完全解决的问题，那麽这次国安立法就不是对基本法的修改，没有改变“一国两制”和基本法，它们全部都是继续有效的。国安立法也不违反基本法，更不会取代基本法，反而是贯彻实施基本法的重大举措，是对“一国两制”制度体系的完善发展。基本法仍然是国家宪法之下，中央和特区两个层面要坚决贯彻实施的、香港最重要的宪制性法律。国安立法是强化了“一国两制”，强化了基本法，完善了与基本法实施相关的制度体制和机制，补上了短板。

香港国安法是“一国两制”原则的生动体现

以上就是我观察到的四个基本的事实和四个基本的共识。最后我想强调，在维护国家安全问题上，世界各国历来实行“一国一制”，这是惯例和常态。实行“一国两制”只能是例外，用“绝无仅有”来形容都不为过，无论是联邦制还是单一制国家，维护国家安全都是国家事务，由联邦或者中央统一负责，地方配合执行。我们国家完全可以这样做，也有权这样做。但是，中央考虑到香港的历史和现实，在处理维护国家安全问题上，仍然是实行“一国两制”，仍然是坚持在基本法的轨道上、在基本法的框架下处理国家安全问题，这充分表现了中央对“一国两制”和基本法坚定的承诺。国安立法是在“一国两制”方针指导下，在宪法和基本法的轨道上，为香港单独制定维护国家安全的法律，而不是把国家层面维护国家安全的全套的法律制度搬到香港实行，这本身就是“一国两制”原则的生动体现。与世界其他国家的国家安全法律制度和执行机制作对比，我们发现，这次香港国安立法十分的温和，是最低程度、最低标准，是保命的法律。也就是说没有国安立法，香港就完了，连带着国家也会出现重大的国家安全危机，所以它是保命的法律。

我听到一些外国朋友讲，说不怕在上海做生意，不怕在中国内地做生意。我们国家改革开放后吸引了大量的外资，是世界上吸引外资最多的发展中国家。如果你不怕在内地、不怕在新加坡、不怕在伦敦在纽约做生意，那么为什么担心在香港做生意？大家有兴趣可以比较一下，这些地方的国安法都要比香港国安法要严厉得多。还有人担心国家层面来做香港国家安全这件事情，会导致香港的内地化，刚才我已经讲了，国安法不碰基本法已经解决的问题，香港居民的权利自由都没有变，高度自治没有变，香港怎么内地化呢？不可能内地化。

香港国安立法有助于“一国两制”行稳致远。香港仍将是全球自治程度最高、自由程度最高、对外国最开放、对世界最友好，充满生机活力的宜居宜业之都。对香港的明天，我们要有充分的信心。

（本文系清华大学国家治理研究院院长、港澳研究中心主任王振民在第五届“一国两制”与基本法论坛系列活动开幕礼及高峰论坛上的演讲，大小标题为编者所拟）